Welche ökologischen und ökonomischen Rahmenbedingungen sind notwendig, um die Artenvielfalt zu fördern?

Pfeffer: Mit meiner Funktion als Betriebsberater sind vielfältige Aufgaben verbunden. Dazu gehören die Maßnahmenberatung und Prüfung der Umsetzbarkeit der von der Begleitforschung, dem Betriebsleiter und anderen wesentlich an dem Projekt Beteiligten vorgeschlagenen Maßnahmen. Ich bin also Ansprechpartner für den Betriebsleiter, die Begleitforschung, den Deutschen Bauernverband und den Landesbauernverband Brandenburg, um die Maßnahmen auf den Flächen freizugeben, umzusetzen, und zu kontrollieren. Neben der Betreuung des Betriebsleiters bei der Umsetzung der Maßnahmen zu Menge, Lage, Verteilung, Geometrien, Codierung im Agrarantrag, Anpassungsmanagement, Schnittstellen zur Agrarförderung etc. steht die Dokumentation der Maßnahmen in Zusammenarbeit mit dem Betriebsleiter und die Bereitstellung der Dokumentationen für die Begleitforschung sowie die Projektkoordination in meinem Fokus. Ich unterstütze auch bei der Berechnung der Maßnahmenentgelte und bei der Prüfung infrage kommende anderer Förderprogramme. Um schnelle Entscheidungen treffen zu können, bin ich für den Landwirt durchweg erreichbar.

 

Pfeffer: Die ökologische Forschung ist eine entscheidende Schnittstelle für die Auswahl und naturschutzfachlich effiziente Umsetzung der Maßnahmen auf den Betriebsflächen. Auch bezüglich einer sinnvollen Lage und Verteilung der Flächen liefert sie wichtige Informationen. Aktuell vermittelt sie den Landwirten den Erfolg der Maßnahmen und ist damit sehr wichtig für die Akzeptanz der Maßnahmen bei den Landwirten.

Welche Vorteile hat eine Naturschutzberatung? Welchen Beitrag kann die landwirtschaftliche Ausbildung leisten?

Pfeffer: Eine gute und kontinuierliche Naturschutzberatung kann die Akzeptanz und die Effizienz von Naturschutzmaßnahmen deutlich steigern. Landwirte sind in der Regel sehr gute Pflanzenbauer und Tierhalter. Das betriebliche Einpassen von Naturschutzmaßnahmen, das sich oft an Standorten, Kennarten, Eigentumsverhältnissen, aber auch an betriebsindividuellen Bewirtschaftungen orientiert, ist sehr komplex. Hier benötigt der Landwirt unbedingt Unterstützung. In Brandenburg ist der Agrarnaturschutz nicht unbedingt Bestandteil der Ausbildung. Auch bei den Landwirten sind heute häufig die Kenntnisse der landwirtschaftlichen Kennarten, z. B. der „Bauernvögel“ (Ammern, Braunkehlchen usw.), aber auch von Ackerwildkräutern wenig ausgeprägt. . Deshalb ist das Thema Biodiversität in der landwirtschaftlichen Ausbildung sowie eine kontinuierliche naturschutzfachliche Beratung so wichtig. Da sich in größeren Betrieben nicht nur der Betriebsleiter, sondern auch der Mitarbeiter mit dem „Betriebszweig Biodiversität“ befassen muss, ist es sehr wichtig, dass der Informationsfluss bezüglich der Naturschutzmaßahmen vom Betriebsleiter bis zum Schlepperfahrer sichergestellt wird.   

Pfeffer: In Brandenburg gibt es für Maßnahmen innerhalb des Kulturlandschaftsprogramms (KULAP) sowie für Greening-Maßnahmen entsprechende Informationsveranstaltungen in den Landkreisen. Auch ist die landwirtschaftliche Agrarberatung ein wichtiger Ansprechpartner. Ansonsten muss sich der Landwirt aus dem Agrarantrag oder den Richtlinien entsprechende Informationen zusammensuchen. Maßnahmen des Vertragsnaturschutzes sowie naturschutzfachlich anspruchsvolle Programme des KULAP werden, wenn verfügbar, über die Verwaltungen der Großschutzgebiete beraten. Da im KULAP bisher aber nur wenige und einfache Programme verfügbar sind, ist der naturschutzfachliche Beratungsbedarf für konventionelle Betriebe vor allem im Ackerbaubereich noch nicht hoch. Greening wurde in Brandenburg vorrangig über Winterbegrünung und Leguminosen umgesetzt. Diese Maßnahmen sind schlag- und Fruchtfolge bezogen gut in die betrieblichen Abläufe integrierbar und zielen eher auf Gewässer- und Bodenschutz und pflanzenbauliche Aspekte. Auch hier gibt es nur geringen naturschutzfachlichen Beratungsbedarf.

Welche Rahmenbedingungen müssen für eine bundesweit erfolgreiche Naturschutzberatung gegeben sein?

Pfeffer: Um die Akzeptanz für Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen (AUKM) bei Landwirten deutlich zu steigern sind folgende Punkte zu berücksichtigen:

a) ausreichende und gute AUKM in Menge, Qualität, Vielzahl, Dauerhaftigkeit und Erfolgsorientiert

    heit müssen angeboten werden

b) auskömmliche Honorierung der AUKM für Landwirte

c) Sanktionsrisiken für Landwirte senken und Bürokratie deutlich reduzieren

Joormann: Die Beratung ist in den einzelnen Bundesländern sehr unterschiedlich aufgestellt. Das spiegelt sich auch in den Finanzierungsquellen wider. Eine mittlerweile häufig genutzte Option ist die Beratungsförderung nach ELER, also dem Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums, Artikel 15. Möglich ist hierbei eine Förderung bis 100 Prozent, d. h. der Landwirt zahlt nur den Mehrwertsteuersatz selbst. Weiterhin gibt es im ELER weitere Möglichkeiten, Beratung fördern zu lassen, z. B. Artikel 35 Zusammenarbeit, und auch national gibt es Möglichkeiten über die Gemeinschaftsaufgabe Agrarstruktur und Küstenschutz. Eine weitere Option ist die zeitlich begrenzte Finanzierung von Beratern oder Beratungsleistung über Mittel verschiedenster Projektträger, wie z. B. in Bayern derzeit die Wildlebensraumberatung oder ein bekanntes Projekt in der Zülpicher Börde in Nordrhein-Westfalen. Bei zeitlich begrenzten Projekten bleibt immer die Frage, wie sich die Beratungssituation nach Projektende entwickeln wird. Eine gewisse Kontinuität in der Begleitung und Beratung von Landwirten sicherzustellen, sollte meines Erachtens nach das Ziel sein.

Joormann: Die Rahmenbedingungen müssen vor allem eine flexiblere und praxisnahe Umsetzung der Maßnahmen erlauben. Entscheidend ist auch, dass die Wirtschaftlichkeit der Betriebe nicht unter der Umsetzung von Biodiversitätsmaßnahmen leidet. Hierfür braucht es ein ausgewogenes Verhältnis von Auflagen und Prämienhöhe. Insgesamt besteht bei vielen Landwirten Unsicherheit bei der Umsetzung von neuen Maßnahmen. Die Landwirte müssen viele Bedingungen im Blick behalten und befürchten z. T. nicht eingreifen zu können, wenn etwas schief geht. Hier hilft es, Betrieben den Einstieg in Maßnahmen zu erleichtern, also entweder einfach umzusetzende Maßnahmen für den Einstieg anzubieten oder einen zeitlich begrenzten Einstieg außerhalb einer fünfjährigen Verpflichtung anzubieten. Bei allen wichtigen Rahmenbedingungen darf man aber auch die soziale Komponente nicht unberücksichtigt lassen: Bei der Entscheidung, eine Maßnahme umzusetzen oder nicht, kann durchaus auch die Einstellung und Erfahrung des Nachbarn eine Rolle spielen. Ein weiteres wichtiges Motiv für die Umsetzung von Maßnahmen kann auch die Verbesserung des Images des Betriebs sein.

Joormann: Viele Landwirte schreckt der hohe bürokratische Aufwand und die fehlende Flexibilität ab, die – insbesondere bei den Programmen im Rahmen der Europäischen Agrarpolitik in der zweiten Säule – mit der Durchführung einer Maßnahme zusammenhängen. Das fängt bei der Beantragung der Maßnahme an, zieht sich über starre Verpflichtungszeiträume und Bearbeitungstermine bis zum Sanktionssystem. Es herrscht große Angst vor Anlastungen, im Besonderen vor Verstößen, die nicht durch eigenes Verschulden erfolgen.

Joormann: Es geht hier beispielsweise um Sanktionen, die befürchtet werden, weil ein Blühstreifen witterungsbedingt nicht gut aufgelaufen ist oder auch um Abweichungen bei Maßnahmenflächen, die durch Messungenauigkeiten bzw. unterschiedliche Systeme von Kontrolleur und Betrieb zustande kommen. Gefordert werden daher flexiblere Bearbeitungstermine, um auf Witterungseinflüsse reagieren zu können und die Einführung eines größeren Toleranzbereichs für die Abmessung von Maßnahmenflächen.

Joormann: Unsere Erfahrungen aus dem Projekt zeigen, dass der Dialogprozess einen hohen Stellenwert einnimmt. Die Vorschläge und Bedürfnisse aus der landwirtschaftlichen Praxis nehmen wir vor allem durch Befragungen von Landwirten und Beratern auf. So hat sich z. B. gezeigt, dass die stärkere Kommunikation von Zielen im Vorfeld und von Erfolgen nach bzw. während der Umsetzung von Maßnahmen ein wichtiges Anliegen ist. Konkret arbeiten wir gerade daran, die praktischen Erfahrungen mit den im Projekt erprobten Maßnahmen zu evaluieren, damit diese in Empfehlungen an die Politik einfließen können. Diese Fragestellungen werden auch für die Arbeit in den folgenden Projektjahren eine wichtige Rolle spielen, denn letztendlich ist die Akzeptanz und Umsetzung durch die Landwirte, neben der Effektivität der Maßnahmen selber, entscheidend für die Wirkung von Maßnahmenprogrammen.

Stupak: Die Aufgabe des Thünen-Instituts für Betriebswirtschaft ist, die Kosten einzelner F.R.A.N.Z.-Maßnahmen zu erfassen und diese im Verhältnis zur ökologischen Wirksamkeit zu beurteilen. Die Kosten setzen sich zusammen aus den Aufwendungen für die Umsetzung der Maßnahmen (z. B. für den Kauf von Saatgut oder die mit der Umsetzung verbundenen Maschinenkosten) und den entgangenen Erlösen für die Kulturen, die in dem Betrieb auf der Maßnahmenfläche normalerweise angebaut werden. Neben der Ermittlung der privaten Transaktionskosten, die von den Landwirten getragen werden, ermitteln wir die Transaktionskosten der öffentlichen Hand. Dabei handelt es sich um die Kosten, die durch die Agrarverwaltungen in den einzelnen Bundesländern in Bezug auf die Maßnahmenumsetzung getragen werden, wie z. B. die Vergabe-, die Administrations- und die Kontrollkosten. Die Transaktionskosten werden teilweise geschätzt, da einige Maßnahmen nicht in den Agrarumweltprogrammen der Bundesländer vorhanden sind. So können wir die Transaktionskosten beispielsweise für Blühstreifen und Extensivgetreide genauer ermitteln, da diese Maßnahmen in den Agrarumweltprogrammen der Bundesländer aufgeführt sind. Für Feldlerchenfenster und Mais-Stangenbohnen-Gemenge ist die Ermittlung der Transaktionskosten schwieriger, da es diese F.R.A.N.Z.-Maßnahmen in den Agrarumweltprogrammen der Bundesländer nicht gibt. Hierfür muss eine Methodik entwickelt werden, wie die Maßnahmenkosten geschätzt werden. Diese Methodik werden wir für diese Maßnahmen entwickeln und sie im kommenden Jahr im Rahmen eines Berichts veröffentlichen. Dazu werden wir mit den Agrarverwaltungen der Bundesländer Interviews durchführen, um den Aufwand in den Kategorien Administration, Vergabe und Kontrolle zu ermitteln. Zudem berechnen wir die Anzahl der Stunden, die eine Person in der Verwaltung benötigt, um beispielsweise die Maßnahmen Feldlerchenfenster und Mais-Stangenbohnen-Gemenge, die an dem Standort angemeldet wurden, zu kontrollieren. Um die Transaktionskosten der  öffentlichen Hand zu ermitteln, wird dann die Anzahl der Stunden des Verwaltungsmitarbeiters mit den Kosten pro Stunde verrechnet.

Stupak: Die Berechnungsmethode der Kosten im F.R.A.N.Z-Projekt ist identisch mit der Berechnung der Prämien in den einzelnen Bundesländern. In beiden Berechnungen werden die entgangenen Erlöse, gesparte Kosten und die spezifischen Maßnahmenkosten berücksichtigt. In einer Sache unterscheiden sich die Methodiken jedoch. Dies betrifft den Referenzrahmen. Im F.R.A.N.Z-Projekt erfolgt die Berechnung der Kosten betriebsspezifisch, während für die Berechnung der Agrarprogramme die durchschnittlichen Kosten für das gesamte Bundesland als Berechnungsgrundlage herangezogen werden. Das bedeutet, dass die im Landesprogramm berechneten Prämien für einige Betriebe im Bundesland höher und für andere Betriebe wiederum niedriger sind als die tatsächlichen betrieblichen Kosten. Das führt dazu, dass in Gunstregionen nur sehr wenige Betriebe Agrarumweltmaßnahmen umsetzen, da die Prämien häufig nicht kostendeckend sind. Die betriebsspezifischen Prämien im F.R.A.N.Z-Projekt sind daher in Gunstregionen wie der Kölner Bucht oder der Magdeburger Börde höher als die Prämien in den Agrarumweltmaßnahmen.

Stupak: In der zweiten Phase des F.R.A.N.Z.-Projektes werden wir gemeinsam mit dem Thünen-Institut für Ländliche Räume mehrere Optionen erarbeiten, wie die Prämien berechnet werden können, so dass die Erstattung der Entgelte einerseits für die Öffentlichkeit nicht zu teuer wird und andererseits den realen Kosten, die die Betriebe tragen, entspricht. Eine mögliche Lösung wäre die Prämien nicht für ein gesamtes Bundesland zu berechnen, sondern für eine sogenannte Kulisse. Eine Kulisse bezeichnet ein Gebiet, das sich durch besondere naturgegebene Bedingungen auszeichnet, beispielsweise die Kölner Bucht mit ihren fruchtbaren Böden. In dieser Kulisse werden beispielsweise sehr hohe Erträge erzielt. Wenn also die Prämien für unterschiedliche Kulissen berechnet würden, würden sich diese zwar innerhalb eines Bundeslandes unterscheiden, wären jedoch besser angepasst an die betriebsspezifischen Bedingungen, d. h. die Betriebe in Gunstregionen werden höhere Prämien bekommen und die Betriebe in den Regionen mit mageren Böden würden entsprechend geringere Prämien erhalten. Das wäre eine Möglichkeit, die Prämien in den Agrarumweltprogrammen der Bundesländer zu differenzieren. Eine aktuell bereits in Deutschland mögliche Variante  sind sogenannte Gruppenanträge, bei denen sich mehrere Landwirte auf eine Ausschreibung der Landesverwaltung zur Erbringung bestimmter ökologischer Dienstleistungen bewerben.

Stupak: Die Monitoring-Ergebnisse der ökologischen Begleitforschung für die Jahre 2017 bis 2019 auf den zehn Demonstrationsbetrieben zeigen, dass Extensivgetreideflächen, Feldlerchenfenster in großen Wintergetreideschlägen und Feldvogelstreifen im Mais zu höheren Feldvogeldichten geführt haben und auch der Anteil von Wildpflanzen im Extensivgetreide deutlich höher war als auf Vergleichsäckern oder im normalen Getreidebestand. Die genauen Berechnungen und der Abgleich mit der ökologischen Auswertung zu den jeweiligen Maßnahmen erfolgt in der zweiten Projektphase ab dem kommenden Jahr. Wichtig zu erwähnen ist, dass die Maßnahmenkosten pro Hektar berechnet werden. So sind beispielsweise die Kosten für ein Feldlerchenfenstern auf einen Hektar gerechnet relativ hoch. Rechnet man jedoch die Kosten für dieses Fenster auf die gesamte Betriebsfläche, so ist diese Maßnahme relativ günstig. Denn ein Feldlerchenfenster ist nur 20 m² groß und pro Hektar werden zwei Feldlerchenfenster angelegt. Bleiben wir bei dem Beispiel Feldlerchenfenster. Auf dem F.R.A.N.Z.-Betrieb in Rheinland-Pfalz kostet ein Feldlerchenfenster in der Sommergerste 2,30 Euro. Dieser Betrag errechnet sich wie folgt: 1,90 Euro sind der entgangene Erlös durch den Ertragsausfall der Sommergerste und 40 Cent sind die mit der Maßnahme in Zusammenhang stehenden Transaktionskosten, wie z. B. zusätzliche Maßnahmen zur Bekämpfung des Unkrautdrucks auf der Fensterfläche. Ein Feldlerchenfenster im Winterweizen könnte etwas mehr kosten, da der Ertrag von Winterweizen höher ist als der Ertrag von Sommergerste. Insgesamt hat der Betrieb im Anbaujahr 2018-2019 33 Feldlerchenfenster angelegt und somit überschaubare Maßnahmenkosten von knapp 76 Euro.

Stupak: Die Maßnahmenkosten haben wir bereits ermittelt und die Transaktionskosten der öffentlichen Hand berechnen wir im kommenden Jahr. Sobald die ökologischen Aussagen zu den Wirkungen der einzelnen Maßnahmen auf die Biodiversität feststehen, können die ökonomischen Kosten mit den ökologischen Wirkungen verglichen werden. Eine Abstimmung mit der ökologischen Begleitforschung ist für die nächsten beiden Jahre geplant, so dass ich hoffe, dass wir im Jahr 2021 konkrete Aussagen zur Effizienz der Maßnahmen treffen können.